财政部财科所所长贾康

 

形成住房保有环节的房产税制，是已延续数年的新一轮房地产调控(“楼市调控新政”)中的制度建设内容，事关各方利益、调控水准与“调控新政”中长期效果。

 

房产税征收具有全局和长远意义

 

我国城镇住房福利分配制度向市场化配置演变以来，已有较丰富的实践探索，现在基于经验总结和政策理性，更明确地树立了房地产宏观调控层面的“双轨统筹”框架目标——“让政府的归政府，市场的归市场”，并以政府的顶层设计来统筹。如果通盘考虑市场经济发展的内在逻辑与和谐社会建设的客观要求，就必须在已采取的限制性信贷手段、行政手段之外，加上改革深化、制度建设、法制进步的因素，才能在“标本兼治”中，体现“治本为上”的“房地产调控新政”水准。

 

之所以要研究推进开征住房保有环节的房产税，其必要性首先在于全局和长远考虑。第一，房产税是市场经济体制建设和通盘配套改革中不可或缺的地方税体系支柱之一，地方税体系建设已时不我待，亟需积极推进。第二，在房地产保有环节开征房产税这样的财产税，可以在房地产供需双方行为合理化导向上形成一种规范的经济参数和税负约束。在房产税调节之下，不仅可以增加住房市场上中小户型的需求比例，从而有利于集约利用土地，促进城市化健康发展和经济增长方式转变，还可以减少已建成房屋的空置率，活跃租房市场，提高社会中不动产资源配置的效率，同时可以促使不动产投资、投机行为收敛，有利于弱化住房价格过快上涨及导致市场大起大落的可能性，促进房地产业长期健康发展。第三，房产税也是在我国今后税制整体优化过程中逐步发挥财产税再分配调节作用，抑制“两极分化”式过大收入差距的不可或缺税种。第四，房产税是在“十二五”乃至更长一段时间内逐步提升直接税比重、降低间接税比重，进而降低消费大众“税收痛苦”的可选、必选的操作事项。中国要走向现代化，不可能不建设现代税制，而现代税制中如果没有房地产保有环节的税收，是完全不可想像的，这是我们在现代化转轨中必须经受的历史性的制度建设考验。

 

房产税征收要渐进推行

 

肯定房产税改革的大方向、必要性，要同时考虑此项改革的复杂性、渐进性。当下的关键在于，一定要将短期考虑与中长期目标通盘考虑，并勇于、善于化解既得利益阻碍，进而考察开征房产税的可行性或相关条件。

 

首先，我国在改革中已推出的“土地出让金”，其性质是土地使用权的价格，即凭借所有者身份对使用权持有人收取的地租。而房产税其性质是不动产保有环节上使用权持有人所必须缴纳的法定税负，收取者(国家)凭借的是社会管理者的权力。“租”与“税”两者是可以合理匹配、并行不悖的关系，不存在所谓不可克服的“法理障碍”和“不能容忍的重复征收”问题。

 

其次，前些年，在并无每隔若干年重评税基的房产税制度框架情况下，土地出让金的生成价位较高，而一旦推出房产税，其生成价位会因交易者预期的改变而相对降低，这种差异也并不是开征房产税的硬障碍。在中国渐进改革已形成“路径依赖”的情况下，我们完全可以针对“老房地产”与“新房地产”，设计不同的区别对待办法。

 

再次，我国城镇土地都为国有土地，有人认为这迥异于国外私有土地开征房产税的情况，而形成了我国特有的法理冲突。其实，国有土地终极所有权与对房地产使用权持有者开征房产税并无硬冲突，不存在法理障碍。理由是：其一，从国际经验(如英国)和海外经验(如香港)看，房产税可以对私有、公有(英国可区分为中央政府、地方政府和公共组织等不同主体所有)一视同仁地全覆盖；其二，我国改革实践中，国有企业“利改税”的自身经验也可援引。虽然终极产权是国有的，但掌握使用权的主体(不论企业或个人)是具有自身相对独立物企利益的主体，根据客观需要完全可以在通过立法程序后，以税收手段对利益主体的利益情况加以调节，以利于公平竞争或优化再分配。

 

第四，开征房产税需要有产权登记与保护、税基评估、信息管理与沟通、税收征管等各环节的专业力量与条件，但这也并不能成为否定开征此税的理由。我国有关部门已在十个地方推行数年的物业税基模拟评估和相关工作试点，所要试验的就包括此类问题的解决方案。相关的信息系统、人员培训、评估软件和收缴管理等，都不存在硬障碍。

 

最后，开征房产税在市场经济国家有多年积累的丰富经验，我国完全可以结合本国国情与实际，借鉴吸收而形成“后发优势”。当然，中国近些年的“小产权房”，历史上形成的“经租房”等问题，的确是其他国家一般没有的情况，需要稳妥处理，但在配套改革中，这些都是可以设计对策方案、渐进合理解决的。

 

目前各方面对开征房产税的争议仍然很大，决策层当然必须慎之又慎，但“适时扩大房产税改革试点范围”的方向已明。我相信房产税的推出一定是渐进的，路径要先从比较具备条件、能形成决策层共识与决心、容易操作的地方试行，同时也必然需要从住宅高端及增量为主入手。除了这些策略要领外，十分重要的是需要给中低收入家庭、中等收入阶层和“先富”阶层都吃定心丸——中国未来的房产税改革绝不可能覆盖低收入人群，而且还应当借鉴日本模式，明确地给所有人留出至少“第一套房不实征”的“基本待遇”。

 

上海、重庆两地以房产税名义启动的改革试点，是在全国人大对国务院授权的法律框架下实施的，不存在有些人声称的所谓“违法”问题。通过房产税试点总结经验、改进调控和推进制度建设的房产税探索、开拓路径已见端倪。今后在总结试点经验的同时，还应积极征求各方意见，开诚布公地展开讨论、作情况通报、安排听证等。至于这一税种由全国人大制定和通过相关的税法，自然是十分重要的，但客观地说还需待以时日，等待相关的立法条件逐步成熟。实际上，我国的近二十种税种上升为“法”的形式的，尚屈指可数。目前更需做的是支持这项难度较大的改革，经过试点走完必要的经验积累和方案优化过程。所以，我们在讨论中也必须强调对于渐进要领的认可(从试点、从高端、从增量开始)。另外，对于培训、交流活动，也需要作出积极的有前瞻性的安排。

 

从大趋势看，房地产调控中权宜的、过度的行政化调控(如“限购”和“管理部门逐一定价”的控制方式)并不可取，应在改革深化过程中相应归于淡化或逐步实现淡出。我国房地产调控新政能够对国家现代化转轨作出应有贡献的关键要素，一定是集中落在以房产税改革为代表的制度建设上面。