20日召开的国务院常务会议提出了包括抑制投资投机性需求、增加供给、做好住房保障等五大政策措施（简称“新国五条”）。由于这些措施偏窗口指导，具体力度和效果取决于地方如何落实，还有今年3月“两会”政策定调的不确定性，且涉及到房产税试点扩容如何落地等问题，因此尽管大多数机构认为“新国五条”弱于市场预期（二套房贷收紧），调控政策走向及其影响还应当深入分析。

 

从“新国五条”出台背景来看，这涉及到此轮政策的基调以及其最后落地的效果。楼市在2012年下半年一改上半年的“颓势”，特别是四季度出现了爆发性上涨，但这种爆发主要发生在一线城市和主要二线城市，特别是北京、上海、广州等一线城市10月份以来的新房价格同比涨幅超过10%，二手房价格涨幅更高，北京三环以内二手房价格全年上涨30%。而且，一线城市这种爆发已经开始向二、三线城市蔓延，突出的例子就是全国百城房价在2012年12月同比止跌回升后，2013年1月同比涨幅在扩大。更重要的是，土地市场的繁荣、政策见底的预期以及货币政策的全面宽松（国内和国际），都极有可能让这种爆发形成燎原之势。在舆论压力和房价事实上快速上涨的面前，中央需要作出明确的表态和应对措施。

 

但是，当前房地产市场的爆发也仅限于一线城市和部分二线城市，其他二线城市和广大的三、四线城市仍旧在去库存的泥潭里不能自拔，2012年这些城市的房价并没有上涨，部分城市房价还在下跌。政策必须要分类指导，重点调控的是一线城市和部分二线城市。因此，不管是制定房价控制目标，还是限购政策的从严强调，这两项“重磅”措施还是投放在了一、二线城市。值得注意的是，房价控制目标的制定限定在了一、二线城市，这与2011年这一政策在全国大中城市“广撒网”明显不同，凸显了本轮调控的重点区域。

 

尽管调控重点在一、二线城市，但管理层对于调控的难度看得很清楚，正如会议一开始指出，“我国正处在城镇化快速发展时期，短期内热点城市和中心城市住房供求紧张格局难以根本改变”。这一信息一方面反映出，即使在国家实施平衡大中小城市合理布局的“新型城镇化”背景下，资源和人口向一线和主要二线城市集中和集聚的趋势在短期内很难改观，即一、二线城市房价上涨具有长期性和必然性。另一方面，这一信息折射出，房价上涨深层次原因还在体制改革，如中央地方关系、财税制度、收入分配、要素市场化等改革不到位或者难以推进。这些深层次的体制性矛盾的负面影响只是在房地产领域得到更直接的体现和释放。也就是说，房价上涨只是深层次矛盾下游的爆发点而非矛盾源头的制造点，问题的关键还在于上述深层次、体制性问题的解决。这就是近年来大家都认为收入分配改革、要素市场化改革、财税体制改革、反垄断等改革如此急迫的主要原因。

 

因此，政策不仅要解决燃眉之急（房价快速上涨下的民生和舆论压力），也要进行长期制度建设，即短期应急问题解决与长期制度建设同步推进。这便是当前在房产税推出的条件还不完全具备的情况下，决策层坚定地提出了“扩大个人住房房产税改革试点范围”的主要理由。特别值得注意的是，本次会议将这一措施放在了第二条——“坚决抑制投机投资性购房”中，题中之意是，由于是作为保有环节的财产税种，房产税征收能够切中住房投机投资行为的要害，这一预期效果（如之前对于房产税所言的“杀手锏”、“狼来了”）为业内很多人士所认同。在当前需要影响市场预期的情况下，需要这一措施的威慑作用。更为重要的是，房产税措施以扩大改革试点范围的名义出炉，具有长期制度建设和建立长效调控机制的意义，因为以房产税为核心的财产税改革是我国当前财税体制改革的重点内容。

 

加强住房保障是长期制度建设的另外一个内容，尽管全国在2010-2012年相继开工建设了2300万套保障房，但保障房供给的有效性值得担忧，突出的问题是资金来源、公平分配和公共配套问题。很难想像国家如此紧迫的一项长期任务却没有稳定的资金来源支持，背后的问题是在目前中央、地方关系下，地方政府建设保障房的积极性不高。因此，近年来保障房新开工规模下降的同时，更加强调公共配套要同步，资金来源要纳入公共财政预算，分配问题要靠法律。但这些问题的解决在短期内难以实现，保障房分流住房需求和缓解房价上涨的作用难言乐观。

 

因此，不管是房价控制目标的制定，还是限购要从严，抑或是房产税试点扩容，这些政策在地方的“落地”情况还需要观察。以限购政策为例，各地将重申现行限购政策严格执行，但按统一要求完善限购和省级政府负责新增省内限购城市的“限购新意”很难实现；房产税也将参考重庆和上海模式，范围和力度上不会太大。由于今年2月份横跨春节，楼市维持甚至低于1月份的房价水平是有可能的，市场变动对政策再调整的参考性较低。今年4月份的国务院常务会议和10月份的十八届三中全会将是决定调控房地产走向的两个重要的时间窗口，这需要引起注意。