棚户区改造是推进新型城镇化建设必走的一步。

国务院总理李克强3月27日在赤峰铁南棚户区考察时指出，今年全国要改造各类棚户区470万套以上，是近年来任务最重的，越往后越是难啃的硬骨头。

其中，钱始终是个大问题。这也引起了决策层的注意，于是“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”的事项，被郑重地写入十八届三中全会和中央城镇化工作会议。

“成立住房保障银行，得益的不仅仅是国开行，最直接的是普通老百姓也能从中受益。”4月15日，安邦智库高级研究员杨志荣对《华夏时报》记者表示，住房银行对接的是3600万套保障性住房及1000万户棚户区改造计划，这是各地最难啃的骨头。

在地方政府债务问题越来越严峻的当下，如何解决上述资金来源，显得迫不及待。

代替棚改债

近日，国家开发银行公开向媒体透露，该行正组建住宅金融事业部，用以专项开展棚改等保障性安居工程业务。 

杨志荣对本报记者表示，住房银行开始筹建的主要目的是为了推动我国城镇化的步伐，这是政府开的银行，不以赚钱为目的。因此他认为，住房银行最终花落国开行，主要是因其肩负着“政策”义务。

按照国开行的说法，国开行住宅金融事业部，将实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。

“目前房地产风险较大，因此商业银行都不愿意将资金贷给棚户区改造。”15日，北京某商业银行房贷部负责人向先生接受本报记者咨询时表示。

但城镇化的发展中，棚户区改造是国家出台的既定战略，资金问题必须要解决。于是担负着政策义务的“住房银行”顺应而生。杨志荣认为，城镇化发展到现在一个很重要的方面就是棚户区改造。

此外，除了保障性安居工程外，“住房银行”还要对城市基础设施等相关工程建设进行融资支持，这能缓解各地地方债负债较高的问题，缓解地方债所带来的财政压力。

国开行对此承诺，下一步，按照国家棚户区改造及相关工程建设规划和资金需求，确定“住宅金融专项债券”发行规模。“住宅金融专项债券，也是对现有地方政府大规模铺开的棚改债和企业债的一种替代，融资成本更低。”杨志荣说。

关于组建新型政策性金融机构，去年11月十八届三中全会已现端倪。三中全会公告提出要建立透明规范的城市建设投融资机制，其中一点便是“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。如出一辙，去年12月的中央城镇化工作会议上，对于如何建立多元可持续的城镇化资金保障机制，再次重申“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。

此后，住建部和国开行均积极介入到新方案的设计与讨论过程中。但从最终结果看，累计发放城镇化贷款7万亿的国开行中标。“对于向棚户区和保障房放贷，此前已试验过金融债和与发改委合作的企业债，但是业界对国开行棚改专项债看好。”杨志荣说。

据悉，国开行8万亿资产体量中，超过一半的业务已经商业化运营，而在所剩的政策性金融业务当中，最重要的两大块，一是铁道部贷款，二是保障房融资。这两块政策性金融业务中，铁道部融资有专门的铁路专项贷款，保障房尽管也有专项贷款安排，不确定风险依旧不小。

据记者调查，一直作为保障房建设主体的城投公司融资，现在是越来越困难，国家发改委不得不出台支持城投债发行的优惠政策。比如，去年8月，发改委将保障房债券首次列为优先审批的项目类型；9月将承担棚户区改造项目建设任务的房地产企业列入可发债序列。

但业界甚为堪忧的仍是城投债规模经过2012、2013年的迅速扩张，2014年将迎来接近3500亿元的兑付高峰。因此说，“成立住房银行完全可以为地方城投公司减轻包袱。”杨志荣说。

依然缺口数千亿

资金仍是最大的问题。

4月4日，财政部下发保障性安居工程专项资金，包括中央财政对廉租房、公租房和城市棚户区改造三项补助资金，今年共计1158亿元。

上述资金总额，尽管今年比去年增长了14.3%，但和住建部公布的棚户区所需万亿元改造资金相比，相差极为悬殊。按照住建部的部署，计划今年投入1万亿元用于改造棚户区，该计划涉及超过470万户家庭。

470万套的目标来自于今年的国务院《政府工作报告》，该报告提出，今年新开工保障性住房700万套以上，各类棚户区470万套以上。

“按照通行50平方米/套计算，470套棚户区改造仅建安成本(3000元/平方米)就超过7000亿元。”有着十年从业经验的建筑商周忠诚估测，中央投资的财政补贴有些“微不足道”。

对此，住建部副部长齐骥也曾表示，470万套棚户区中的170万套以上，主要集中在资源较枯竭的三线城市，中央投资的补贴可以说是最主要的资金来源。

地产专家顾海波认为，棚户区改造资金除了政府补贴外，更多的还需要市场化融资。但问题是，在地方政府融资平台中，涉及较多的是保障房和公租房建设，棚户区改造项目几乎没有。据他预计，即便加上财政补贴和专项贷款，地方政府棚改筹资缺口至少在千亿元以上。

据顾海波调研证实，各地对推进棚改的目标十分明确，困惑最大的都是资金压力巨大。

钱从哪里来?

就在财政部下发《办法》，安排千亿元资金投入保障房建设之后，4月8日国家开发银行在京召开全行视频会议，专门部署落实对开发性金融支持棚户区改造及城市基础设施工作。当时，国开行董事长胡怀邦表示，加快住宅金融事业部的组建工作，为棚改等保障性安居工程业务提供机构保障。

胡怀邦还承诺，加快棚改项目的贷款发放，力争4月底实现贷款发放1000亿元左右，保障各地棚户工程的资金需求。截至2013年底，开行累计发放城镇化贷款约7万亿元，占人民币贷款累计发放的62%。

这是对4月2日国务院常务会议确定的棚户区改造任务的迅速回应。在此次会议上确定，由国家开发银行成立专门机构，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。