多年的呼吁、逐渐加剧的老龄化趋势以及顶层设计，让养老设施用地政策终于在更高层面有了具体的定调，养老服务设施普遍存在的用地难题有望“破冰”。

4月23日，国土资源部对外发布了《养老服务设施用地指导意见》（以下称《意见》）。《意见》中提到，经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构，其养老服务设施用地可采取划拨方式供地；营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，将在不设置竞买人限制条件的情况下以招拍挂方式供地。

《意见》还界定了养老服务设施用地范围、用途、年期，以及供地方式，并明确规定养老服务设施用地应当纳入国有建设用地供应计划。

该《意见》旨在落实国务院去年9月份发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》所提出的任务要求，保障养老服务设施用地供应，规范养老服务设施用地开发利用管理。

在投身养老设施建设的企业来看，《意见》最大的亮点是，出让或租赁建设用地使用权可以设定抵押权，但以划拨方式取得的建设用地使用权应补缴相应款项后方可优先受偿。

“目前，养老产业发展存在投资额大、资金回收期长、盈利考验等风险，土地政策缺失一直是民营资本进入养老产业的掣肘，这次国土部的政策将在一定程度上激发民间资本活力，为即将到来的老龄化需求高潮做好准备。”接受中国房地产报记者采访的养老地产研究人士认为。

受这一利好消息影响，具有养老概念的地产股包括万科（000002.SZ）、保利地产(600048,股吧)（600048.SH）、中茵股份(600745,股吧)（600745.SH）、世联行(002285,股吧)（002285.SZ）、上实发展(600748,股吧)（600748.SH）、天宸股份(600620,股吧)（600620.SH）等近日股价呈现小幅波动。

土地可抵押

据接近国土部人士向中国房地产报记者介绍，国土部部长姜大明本人一直欲在养老用地方面有所作为，多次指导支持相关工作开展。

国务院相关领导就养老用地的工作对国土部也有具体要求，后由国土部土地利用管理司承担《意见》制定工作。

此后，国土部土地利用管理司先后和北京（楼盘）市国土局等相关部门进行了沟通以及意见收集，并开始了对养老机构的调研工作。
2013年5月《意见》初稿出台，国土部土地利用管理司组织研讨会，邀请养老机构负责人、专家、北京市国土局等业内人士参与探讨。经过近一年酝酿，2014年4月17日，《意见》正式印发。

曾参与《意见》初稿讨论的北京乐成老年事业投资有限公司总经理高峻松称，初稿讨论虽然未能改变养老服务设施用地“医卫慈善用地”的性质，但是获取方式突破了“慈善”定位，出让、租赁形式享有可抵押权。

《意见》规定，养老服务机构的土地用途应确定为医卫慈善用地，养老主管部门认定的非营利性养老服务机构，其养老服务设施用地可采取划拨供地。营利性养老服务设施用地应当以租赁、出让等有偿方式供应，出让年限最高不超过50年，原则上以租赁方式为主。

以租赁方式供应的，租赁年限在合同中约定，最长租赁期限不得超过同类用途土地出让最高年期。 专家分析表示，依据同类用途土地，科技、医疗、保健等类综合一宗地最长50年的期限，租赁年限最长同样不超过50年。

《意见》指出，签订出让合同和租赁合同时，应当约定出让或租赁建设用地使用权可以设定抵押权。划拨建设用地要设定抵押权，在核发划拨决定书时，应当约定划拨建设用地使用权不得单独设定抵押权，设定房地产抵押权的建设用地使用权是以划拨方式取得的，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。

“这开了一个大口子，意味着从政策层面给营利性养老机构一个估值定位，养老机构可以完成资产估值，实现资本流动，对资本的进入有很大的促进作用。”高峻松评价道。

高峻松说，目前养老市场上尚未有明确的盈利模式，养老服务回收周期过长，而资本都是逐利的，长此以往难以调动资本积极性。这一政策出台，有利于养老开发商资本增值。出让或租赁用地抵押值明晰，划拨用地自建房产设施后，估值拍卖时只需要补缴土地出让金即可。“这一次的政策是很全面的，没有漏洞。”

“另外，给养老设施用地一个明确定位本身就是很大进步，《意见》主要是向营利性养老机构放开，对应国务院强调的社会力量将主导养老产业的定位。”高峻松补充道。

在盘活存量用地上，《意见》明确对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。

“不改变土地性质，意味着不需要政府收回再出让，对企业来说成本降低了，程序更明确了，对社会资本主动性有引导作用。”高峻松分析说。

针对协议出让土地，规定如果存在两个或两个以上意向者，采取招拍挂方式供应，不设置门槛。同时也没有规定最高额度限制。“不会限定最高额，各地土地招拍挂价格制定都有一套完整而严谨的流程方案，国土部门制定过程中会综合考虑土地性质用途，但既然是市场化行为，就不可能设置上限。”高峻松表示。

5年试验期

就供地方式，《意见》明确，养老服务设施用地应当纳入国有建设用地供应计划。对闲置土地依法处置后由政府收回的，规划用途符合要求的，可优先作为养老服务设施用地，一并纳入国有建设用地供应计划。

“国土部出台养老用地指导意见是好事，理清土地归属、性质，政策文件给了养老用地可操作空间，有利于养老用地不断成熟完善。但整体上，指导意见还是对已有土地体系的延伸，没有特别的创新。”北京安信颐和控股有限公司总经理赵军说。