如果说1994年分税制改革之前，我国财政由于中央财政吃紧而面临巨大危机，那么今天我国财政则因为地方财政收支困局而面临不小的挑战。
房地产相关税收和土地出让收入是地方财政收入的主要贡献者。然而，2015年房屋新开工面积、房屋竣工面积、房地产开发企业土地购置面积、土地成交价款这四个指标历史上首次同时负增长。房地产市场颓势难改，地方财政首当其冲。
多个市县税收负增长，占地方财力大头的土地出让收入陡降，多地沦为“吃饭财政”，个别市县甚至出现工资欠发现象。这一切都表明地方财政遭到致命打击，迫切需要通过改革央地财政关系解除时弊。
“房盖好了，却没人买”
“您现在看到的已经是现房了，您交钱三天后就能拿到房。”正在给客户讲解的李明是中部省份地级市的一名房地产销售人员，这是他这个月的第五个客户。“现在市场和天气一样，没有一丝暖意。很多同事都离职去了省会，那儿市场相对好些。”
“现在开发商也很痛苦。房盖好了，却没有人买，就算卖了，利润也没多少了。”李明指着眼前的一栋高层住宅说，现在开发商穷得连包门窗的钱都没了。“为了节省成本，现在我们这都是卖了哪套，才给哪套包门窗。”
李明所描述的是他所在的三四线小城市的普遍现象，也是今年房地产市场疲软的一个缩影。
2015年前三季度国家频频推出房地产托底政策，市场需求持续释放，一二线城市楼市明显回暖。但这些政策并未能使三四线城市的房地产市场走出低谷。在此背景下，房企业绩颇受冲击。
当地一位房企负责人直言，现在对于拿地投资，他们的底线是有利润，但现实往往是无钱可赚，所以下一步投资也就停滞下来。
国家统计局数据显示，今年1至9月，房屋新开工面积同比下降12.6%，房屋竣工面积同比下降9.8%，房地产开发企业土地购置面积同比下降33.8%，土地成交价款同比下降27.5%。
住建部政策研究中心主任秦虹表示，作为房地产市场前端的四个典型指标同时出现负增长，这是历史上从来没有过的。而出现这种现状的主要原因便是楼市库存高企。
全国工商联房地产商会执行会长任志强对《经济参考报》记者表示，在经济下行和房地产市场下行的背景下，房企投资短时间难以回暖。他指出，虽然今年销售额可能再达历史最高水平，同时央行宽松政策使得房企发债利率大幅下降，但是大多数房企融资标的是借新还旧，而不是用于投资，这也意味着收入并没有转化为有效的流动资金。
虽然政策一再松绑，但2015年的房地产市场仍仅维持低速成交的状态，三四线城市的成交情况更是低迷。另外，需求不振，投资预期下降，也造成了不少三四线城市地价的负增长。
以湖北为例，湖北省国土厅数据显示，2014年部分地市地价出现负增长，其中，黄冈综合地价下降2.13%、住宅和工业地价下降3.01%，仙桃住宅地价下降0.30%。
“挂牌了5块地，只卖出1块”
房地产的颓势必然会蔓延到地方财政。土地出让金是我国地方财政的重要支柱，而这跟支柱在不景气的房地产市场的冲击下似乎摇摇欲坠。
公开数据显示，2013年全国土地出让收入4.2万亿元，相当于同期地方财政收入的35.5%。土地使用权出让收入占2014年地方政府收入的近四分之一，是地方基础设施投资重要的资金来源。
《经济参考报》记者采访获悉，某中部省份三线城市的土地出让收入最高时占到总收入的60%以上。有关负责人表示，近两年随着楼市的下挫，地方也在积极转型。但新产业的发展不能一蹴而就，现阶段土地出让金占比仍高达50%。
近两年来，土地收入锐减给地方财政带来致命打击。
数据显示，2015年前11个月，地方政府的土地使用权出让收入同比减少逾1万亿元，降幅接近30%。而2014年全年国有土地出让收入同比增长3.1%，2013年更是同比大幅增长45%。在已发布可比土地销售数据的23个省份中，只有3个省份2014年的土地使用权出让收入增幅高于2013年。11个省份同比下滑，其余9个省份增长放缓。
基层卖地难的例子一抓一大把。
“我们镇本来想用卖几块地的钱来搞新农村建设，结果挂牌了5块地最后只卖出1块，还是把起拍价降了后才卖出去的，剩下四块都没人买啊。”河北省一个镇的党委书记给《经济参考报》记者大倒苦水。
另以湖北省黄石市为例，2014年全年黄石市本级成交土地面积99.05公顷，较2013年下降了47%。本年度黄石市本级成交16宗，比上年度减少22宗。
记者从财政部财科所对地方财政经济运行的调研报告中得知，2015年上半年，广西灵川县土地出让收入仅1.81亿元，同比下降近63%。而在2014年，该县土地出让收入还有14.67亿元，同比增长2.36%。
西南某省一位地级市的“老财政”说：“我们城市前几年差不多一年有十来个亿的土地出让收入，今年只有一个亿。”他说，房地产市场不好的时候，工业用地更不值钱，这可能导致工业用地出让收入甚至低于征地拆迁的成本。
“比方说一亩地成本二十来万，卖出去的价格也就十几万。”该人士称，“低于成本也得卖，因为一个地方不发展工业就没有税源，死得更快！发展工业的话，过两三年有税收了财政会好一点。”
事实上，楼市低迷给地方财政带来的压力不仅体现在土地出让收入的下滑，还体现在房地产相关税收的骤降。穆迪投资者服务有限公司副总裁诸蜀宁称：“房地产市场疲弱令地方政府从房地产业获得的税收减少。该行业的税收收入占2014年地方政府税收总收入的40%。”
房地产业颓势难改、去库存化缓慢也是东北三省税收收入急剧下滑的重要因素。财政部财科所调研报告称，今年1-7月份，辽宁四项涉土税收合计减收307.5亿元，占税收减收额的73.4%，同比下降51.4%，相应拉低税收收入增幅19.6个百分点，成为辽宁省财政收入急剧下滑的重要因素。大连市上半年房地产业和建筑业税收分别下降42.8%和50.3%，占税收减收总额的59.2%。
湖北省的情况也不乐观。房地产税收贡献度由上年的22%下降至今年的6%，与房地产相关的土地类税收仅增长1%，增幅比上半年回落1.2个百分点。全省有6个市州土地类税收仍然负增长，这直接导致部分市州税收负增长，例如潜江市下降8.8%，主要是耕地占用税和契税减收6100万元；黄石市下降4.3%，主要是耕地占用税、契税、土地增值税减收3亿元。
“不剪羊毛了，改直接杀羊”
“如果说的不好听，应该叫作全线崩溃。”前述西南某地级市的“老财政”谈及财政压力时的措辞令《经济参考报》记者始料未及。
他透露，很多地方土地收储需要先向银行贷款，之后靠未来土地价格的上升归还贷款。“今年我们土地出让金大约1亿，贷款要还6亿。地价上不去，土地拍不出，出让金没了，还款的来源就断了，地方政府财政可能会出现危机。”他补充道，“还好国家允许用置换债券来归还债务，很及时，可以把危机往后延。”
上述西南某地级市绝非孤例，陷入财政困局的省级以下政府不在少数。
例如，湖北三四线城市住房库存消化压力偏大，导致地方财政收入增幅放缓。全省103个县市区中，超过一半税收低增长或负增长。其中超过六分之一县市负增长，35个地方增幅低于10%。山西2014年约有一半县级政府财政负增长，2015年这一数字上涨到72%。2015年上半年，已经有两县出现欠发工资的现象。
东北三省当前虽未出现大面积拖欠工资问题，但形势不容乐观。以辽宁省某县为例，该县2015年上半年仅完成财政收入4.2亿元，而该县2014年底债务为46亿元，今年到期应偿还债务27亿元。若长此以往，个别县、乡拖欠工资问题恐难以避免。
一位北方某市的财政人士说起当地财政状况也是愁云密布。“这几年对社保和基建的投入逐年压缩。我们底子薄，现在是典型的吃饭财政，甚至很多基本支出都没办法兑现。” 他说，“我们搞建设只能通过举债，每年偿还债务30至50亿元，这两年到了偿还高峰期，感觉要喘不过气了。只能通过置换债缓解问题。”
在财政收入不足的情况下，组织税收收入遇到了前所未有的困难。一位地税局局长表示税务很难办。“不剪羊毛了，改直接杀羊了。现在的有些做法有些竭泽而渔了，税务部门也很为难。”他说。
“吃饭都困难，发展经济没有余力”
“现在‘吃饭’都开始困难了，要想发展经济更没有余力，如果这么下去，会越来越困难。”一位基层财政人士坦言。基层政府财力薄弱、基层债务风险较高的局面固然是因为受到房地产市场的拖累，然而其根本原因在于中央和地方财政关系未理顺。
专家建议，要解决问题首先需要从房地产入手。一方面，建立健全房地产市场信息系统和预警预报体系，防止房地产断崖式下跌。另一方面，地方财政不能过分依赖房地产，需要培养新的支柱产业，涵养税源。
而要使基层财政从根子上走出困局，还需要深入推进央地财政关系改革。中国社科院财经战略研究院研究员高培勇表示：“如果要解决地方财政存在的问题，还不能就问题说问题，还得回到改革上来。如果照现在财政体制改革的路子走下去，本来作为基础和支柱、应当对全面深化改革起牛鼻子效应的财税体制改革有可能退化为拖后腿效应。”
财政部财科所所长刘尚希表示，全国85%的支出是地方化的，而市、县、乡大概占了70%。我国治理决策在上面，执行在下面，政府的事权重心是下移的。这样一种治理结构给基层财政造成的压力非常大。如果现在地方的支出比重再进一步扩大，从治理的效率和治理的风险两方面来看，可能都存在问题。
“在经济、财政遇到困难的时候，上级政府的日子往往好过，越往下日子越不好过。权利和责任不匹配，底下权力小责任大，上面权力大责任小，这样可能导致财政严重的失衡。所以，必须建立辖区责任，强调每一级政府的权力和责任必须是匹配的，不能错位，下一步的改革要特别强化这一点。”刘尚希称。
不少专家建议，应结合税制改革，进一步理顺各级政府间收入划分。结合“营改增”，适当提高地方增值税分享比例。此外，可考虑将资源税、环境税以及未来的房地产税作为县级财政的重要收入来源。
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