4月6日，住建部和国土资源部联合发文，要求2017年6月底前，各大城市要编制宅地供应中期（2017-2021年）规划和三年（2017-2019年）滚动计划，并向社会公布；按照“五类”（显著增加、增加、持平、适当减少、减少直至暂停）调控目标，督导供地计划编制和实施；商品住房库存周期在6-12个月之间的，要增加供地；6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏。同时，房价上涨压力大的城市，建立项目行政审批快速通道，对拖延上市，捂盘惜售的要严处。
这是2月以来，新一轮楼市调控升级后，第一次出台的针对全国楼市调控的统领性文件。文件开宗明义，再次强调“房子是用来住的，不是用来炒的”，此次贯彻住房定位的着力点放在供给侧。近期，40多个城市高效率地启动调控，调控力度、政策工具落子均超以往，且无一例外，调控未脱离需求端抑制的框架。事实是，去年10月以来楼市再度火热，根源就在供应不足，20个热点城市2016年以来库存周期一直在6-10个月，有的甚至仅2个月。
近年来，管理层最看重的调控措施就是增加土地供应。但种种迹象显示，热点城市土地供应在减少。2016年，热点城市房价暴涨，但宅地供应却明显减少，厦门、上海、广州和北京实际供地同比分别减少50%、48%、42%、31%。事实上，2013年以来，一线城市年度宅地供应计划完成率多数在50%左右。2013-2016年，北京住宅供地分别为1357公顷、900公顷、1002公顷和219公顷，下降趋势明显。2012-2016年，北京商品住宅供地计划完成率平均为55.7%。
除2013年外，北京没有一年完成宅地供应计划，2016年完成率仅为12.1%。2月以来，即便政策未放松，但北京楼市全面回暖，二手房价暴涨。根据中房协的中国房价行情系统，3月北京二手房均价为63716元，比去年3月房价（43048元）上涨了48%，西城区学位房价格甚至翻了近一倍。同时，尽管去年10月启动调控以来，通过预售管控，热点城市新房量价得到控制，但需求开始转向二手房市场。2017年2月，70城二手住房价格上涨0.4%，一线城市二手房价涨幅连续三个月扩大，北京、厦门等城市领涨全国，指数环比涨幅均在1个百分点以上。
二手房价格暴涨，一个重要的原因就在于，近年来供地连续下降，导致楼市回暖时，需求一窝蜂地涌向二手房市场。由于二手房市场供应分散，从挂牌到出售周期较长，需求集中释放，容易加剧供求紧张和房价上涨趋势。3月发布的北京“十三五”规划显示，2017-2020年，北京存量建设用地年均要减少30平方公里，这无疑推升了未来供求紧张预期、房价上涨预期。
4月7日，北京发布《2017-2021年及2017年度住宅用地供应计划》。《计划》提出，北京今后五年供应住宅用地6000公顷，其中国有建设用地5000公顷、集体建设用地1000公顷，以保障150万套住房建设需求。也就是说，未来五年北京年均住宅用地（含自住房、保障房用地）计划供应量为1200公顷，这相当于2014年的实际供地水平（1195公顷），比年初披露的计划增长了1倍。若该计划能足额完成，北京2017年宅地供应规模较2015年和2016年的实际供地规模，将会有大幅提升。
现行经济金融环境下，大规模增加供地，或许才是平抑房价的唯一手段。细数近年来房价稳定的城市，无不是供地量大的城市，如重庆、成都和广州。近日，因楼市10多年保持稳定，重庆屡屡被赞誉。事实上，突破供地瓶颈是重庆楼市最大“稳定器”。2011-2015年，重庆人均供地面积（16.12平方米）在10大城市中排第一，达到南京、杭州和天津平均规模的2倍、北上广深的5倍。重庆宅地供应之所以能够“放量”，大规模新地投放和“地票制”是两大引擎。
事实上，广州也很类似。尽管是一线城市，但当前广州的房价不仅低于厦门、杭州和南京，也低于省内的珠海。供地放量是广州稳定楼市的利器。一方面，广州城市骨架大，远郊（增城、从化、花都、南沙）供地和住宅成交分别占70%和60%，引致全市楼面地价比京沪深低70%，房价在2万元左右。另一方面，类似于“地票制”，通过广佛一体化，广州也探索出突破建设用地限制、扩大供地和楼市半径的路子。目前，广佛间开通了5条地铁线，2016年，佛山商品房销售1947万平方米，超过广州、深圳，省内居第一，60%为广州居民购房，房价仅为广州一半。
此次住建部、国土资源部联合发文，不仅要求各地明确中期供地计划，且以库存消化周期作为督导供地的量化指标，意图很明显，热点城市一味在需求端抑制，解决不了中长期供求紧张问题。突破瓶颈，大规模增加供地，才能从根本上疏导需求和缓解房价上涨预期。此次北京“供地”新政中，一条突破性的政策就是明确将集体建设用地纳入供地计划，数量达1000公顷，占总计划供地量的六分之一。此前，虽然北京从2012年开始，试点集体建设用地建设公租房，但多年来仅有唐家岭、北七家零星试点，并未能扩大。可见，未来大城市突破供地瓶颈或成政策重点。
但是，越是热点的城市，空间扩展越快，新增供地的弹性就越低，充其量多投放几宗宅地，或许只是杯水车薪，无法突破供地瓶颈，还可能因开发商纷纷“抢食”出现“地王”而被问责。此前，针对房价快速上涨，杭州、南京等热点城市集中出让土地，甚至一次性投放几宗，但无法避免“地王”或高地价。近日，北京大兴出让的几宗地，也达到地价上限。尽管北京今年供地比2016年大幅增加，但也仅相当于过去几年的平均值，无法突破供地瓶颈，实现大规模供地。
因此，笔者认为，北京增加供地，特别是转向现状利用价值较低的集体建设用地，能够突破“供地瓶颈”。但是，关键还要加强督导，让供地计划落实，避免出现“计划有了没有批，批了没有供”。同时，要探索长期如何突破供地瓶颈，大规模供地。一方面，通过市场化手段，探索收益共享模式，及时调整用地和区域规划，补足公共配套，将辖区集体建设用地更多推入市场；另一方面，通过建设用地“增减挂钩”、耕地“占补平衡”，将内地宅基地和非农建设用地复垦为耕地，释放出建设用地指标，调减北京等大城市的耕地，并以市场化的方式平衡。
此外，要盘活城市闲置和低效存量土地。产业周期一般在20年左右，用地功能划定最少也是40年，根据产业变迁适时调整土地用途有必然性。目前，大城市人口吸附能力强的服务业对经济贡献普遍超过50%，互联网、积聚和共享经济更节约空间需求，传统制造业、工业用地、商办用地应向住宅功能转变。目前，京沪深等大城市各区域都规划了很多大型商办综合体、CBD办公区、总部基地、工业园区等，但除中心区商业、办公空间利用充分外，外围存量商办空间大量空置。
并且，产业升级后工业园区低效闲置的更多，深圳有1000多个制造业园区，上海工业建筑鲜有超过10层楼的。此次住建部及国土资源部文件提出，“鼓励房地产开发企业参与工业厂房改造，完善配套设施后改造成租赁住房”，也就是所谓的“工改住（租）”。此前，国家仅允许“商改住（租）”，但“工改住（租）”的口子非常严实。现在，这个口子打开了，未来土地及空间释放的潜力很大。因此，要加快推进存量低效闲置工商业用地（房）盘活为住宅用途，比如“商改住”“工改住”等，此次北京提出此类政策值得推广和借鉴。当然，政府也要同步加快公共服务落地。
作者系深圳市房地产研究中心 李宇嘉
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