新兴工业化国家的发展经验表明，一个健康的住房制度应具备两大功能：保障性功能与财产性功能。作为前者，政府能为中低收入家庭提供基本住房服务，缓解转型社会的居住痛点。作为后者，住房作为家庭的重要资产，伴随经济增长应具有一定的增值功能，新兴国家因此逐渐形成庞大而稳定的中等收入群体，他们成了社会稳定和谐的中坚力量。由于当前我国的住房产权制度三轨并行，这两大功能并没有完全发挥好。因此，需要从供给侧推进住房产权制度的改革。

从产权角度划分，我国目前城镇住房有产权类住房、不完整产权类住房、保障类住房等三大类。产权类住房是指具有分户的不动产登记证书，可以落户和交易的住房，包括普通商品房、限价商品房、自住商品房等。这类住房的产权最清晰，交易性和流动性最强，是当下我国房地产市场的主体。不完整产权类住房以新建租赁房（主要指增量租赁房，即土地用途为租赁住宅用地，在土地出让年限内只能出租不能出售的租赁房）为典型代表，通常只有整栋建筑产权证，没有分户的不动产登记证书。根据现行政策，租赁住房在存续期内必须由企业自持，只能出租，不能出售。不完整产权导致租赁住房不能落户、交易和抵押，承租人也不能享受教育、医疗等基本公共服务。保障类住房主要由公共租赁住房组成，通常由财政拨款建设，所有权归政府，分配对象为低收入家庭。虽然公租房有效解决了低收入群体的阶段性住房困难，但保障房产权属性最弱，没有分户的不动产登记证书，不能交易和抵押，因此这类住房完全不具备财产性功能。据统计，全国公租房超过1100万套，其中政府全额投资的约占80%，共计850万套以上。

商品房、租赁房、保障房之间的产权性质迥异。这种三轨并行的住房产权制度，在实践中产生了诸多负面后果，诸如政府住房保障能力大幅下降，大量投资形成沉淀资产导致巨大的浪费等等。

三类住房的产权差异，也使政府无法在不同类型住房之间调丰补歉、相互调剂，全社会住房资源无法实现共享，降低了政府的住房保障效率。此外，政府承担保障房建设，庞大的财政支出压力也日益不堪重负。保守估计，政府仅用于公租房建设的资金就超过2万亿，加上配套基础设施和营运维护费用，财政压力进一步加大。

由于租赁房和保障房的产权不完整，在金融上难以进行资产抵押和证券化。换言之，产权的缺失导致流动性丧失。其后果，不但社会资本和市场化企业失去了投资兴趣，而且大量的投资造成资产沉淀，资产沉淀形成僵尸资产，导致资源的巨大浪费。

基于上述分析，笔者认为，住房产权制度改革的思路，应是打通产权类商品房、租赁房、保障房之间的产权壁垒。具体而言，大致可分为六步实施：

第一步，取消土地划拨方式和集体土地作价入股方式。所有类型的地块均采用“招拍挂”的市场化方式出让，从源头上确保土地的产权清晰。

第二步，改变财政出资的投资方式。采用公开招投标的方式，引入社会资本和市场化房地产企业进入租赁房和保障房领域，切实减轻财政负担。

第三步，向租赁房和保障房赋权，这是住房产权制度改革的关键环节。租赁房和保障房在规定期限内（如15年），只能出租，不能出售。超过规定期限，给予这两类房屋租赁者的产权选择权，可以转变为保障性商品房，赋予这两类房屋产权明晰的商品房本质。

第四步，充分体现保障性商品房的住房保障属性。将安置对象严格限定为低收入无房家庭，要坚持保本微利的原则，以成本加成的低价（而不是市场价）向低收入家庭出售。

第五步，保障性商品房再次交易后转变为普通商品房。低收入家庭在经过一定期限后（如5年或8年），可按照商品房的市场价格，将保障性商品房上市出售或交易，转变为全产权的普通商品房。如果房屋有价值增值，需要向政府补交一定的价差（如30%）作为房价收益补偿款。

第六步，政府通过动态的、阶梯式的年度土地供应计划、赋权规划、期限转让规定等，实现全社会的商品房、租赁房和保障房的持续供给和有序调剂，有利推进住房的供给侧结构性改革。

此外，对存量租赁房和公租房，也可参照上述改革思路，通过补交土地出让金、房屋赋权、定向配售等环节，给予住房完整的产权属性，真正实现住房的保障功能和财产功能。

产权制度改革，是构建住房基础性制度的“牛鼻子”，是住房改革的“帕累托改进”，化弊为利，不存在负外部效应，改革阻力小，应尽快推进。对低收入家庭而言，可通过“先租后售”的方式，低成本获得家庭第一套住房，实现家庭财富的增值，有助于形成稳定而庞大的中等收入群体；对市场化房地产企业而言，投资租赁房和保障房，能实现稳定、合理、有明确预期的利润，但能大大激发社会资本的入市热情；对地方政府而言，一方面，借助社会资本，培育和发展住房租赁市场和公共住房市场，推动了我国经济的市场化进程；另一方面，切实减轻财政支出负担，有效提高了住房保障能力；对资产而言，具有完整产权的房屋，通过抵押、担保、证券化，大大增加了资产流动性、收益性和安全性，盘活了存量资产，提高了投资效率。

（作者系中央党校经济学博士后）