二十年来，我国住房制度日臻完善，塑造了房地产市场的繁荣发展，但尚存在一些问题：1、住房金融层面，货币超发助推房价上涨，变动频繁的信贷政策不利于市场稳定。2、土地供应方面，人地分离、供需错配，导致一二线高房价、三四线高库存。3、税收方面，重建设交易轻保有，随着存量房时代渐行渐近，地方政府“土地财政”面临转型。4、住房保障方面，供给不连续，进入门槛高退出门槛低，尚未做到应保尽保。5、住房供应方面，重购买轻租赁，住房租赁制度不完善、市场不成熟。

当前我国房地产市场存在的问题，很大程度上跟我国基本住房制度有关，要实现“稳地价、稳房价、稳预期”的政策目标，促进房地产市场平稳健康发展，根本上取决于住房制度改革和长效管理机制完善。

一、直面我国房地产发展过程中遇到的问题和难题

（一）金融：货币超发助涨房价，政策连续性有待加强

货币超发助涨房价。中国过去20年经济发展和货币发行不同步。1998-2017年，中国名义GDP增长9倍，同期M2从10万亿增至169万亿，增长16倍。2017年中国M2/名义GDP为204%，高于美国、日本、欧洲。根据货币数量方程MV=PQ，若货币供应增速持续超过名义GDP增速，商品价格上涨。房地产市场成为重要的货币蓄水池，帮助稳定物价、平抑通胀，但也推升了房价，如2009年、2012年、2015年，“M2增速-名义GDP增速”与全国新建商品住宅价格涨幅走势一致。

信贷政策变动频繁，不利于稳定市场预期。金融稳，则房地产稳。中国住房金融政策被作为稳周期的调控手段，变动频繁，2003年至今累计动用全国性金融调控达12次，首付比例在20%-60%之间变动，利率在基准利率7折-1.3倍间变动。不稳定的住房信贷政策不利于市场平稳，居民在政策放松时过度加杠杆。2014年930至2016年202住房信贷政策不断放松，包括放宽贷款资质认定标准、降低首付比例、下调贷款基准利率和增加利率折扣等，刺激居民贷款买房。住房贷款发放额/GDP从2014年5.4%跳升至2016年10.8%；居民部门杠杆率从2014年35.7%上升至2017年48.4%，在发展中国家中已处于较高水平。

（二）土地：人地分离、供需错配

人地分离、供需错配，导致我国一线和部分热点二线城市房价高、三四线库存高。人随产业走，人口向收入更高的核心城市和大城市群流动。但长期以来，在“控制大城市人口、积极发展中小城市混合小城镇”的城镇化思路指导下，我国大力发展中小城市、控制大城市尤其是特大城市规模。以25个典型城市2009-2017年的供地情况为例，四个一线城市新增常住人口的人均新增住宅用地建筑面积均不足20平米，潍坊、连云港等三四线城市达190平米以上，湘潭、西安、绵阳常住人口负增长的同时持续大量供地。土地的城镇化跟不上人的城镇化，一线城市和部分热点二线城市人口快速增长但土地供给不足，推高房价，而三四线城市土地供给快于人口增长，导致库存上升。

（三）税收：重建设交易轻保有，土地财政难以长期持续

我国地方财政高度依赖土地出让收入和房地产相关税收。2017年，地方本级财政收入中，土地出让收入占比34.6%，房地产相关税收占比14.9%。这些税收集中在房地产开发建设环节，2017年房地产相关税收中开发建设环节、交易环节和保有环节规模占地方财政收入的比重分别为8.1%、3.8%和3.3%。

地方政府财政收入可持续性在存量房时代面临挑战。随着我国城市化推进，新房成交占比正不断下降，进入存量房时代是大势所趋。2013年，北京、上海、深圳二手房/新房成交套数比均突破1，分别为1.00、1.08和1.54，率先迈入存量房市场；其他热点城市二手房成交占比均逐步提升。长期看，随着大规模住房建设时代进入尾声，房地产拿地、新开工总量减少，土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势，地方政府的土地财政难以维继。

（四）住房保障：供给不连续，进入门槛高退出门槛低

保障房供给不连续。中国住房保障1995年起步，1998年被置于中心位置，2003年起缺位，2007年为调控房地产过热重启，2008年出于托底基建的目的开始大规模建设，保障房制度承担了部分调控职能，稳定成熟的住房保障体系有待完善。

进入门槛高，退出门槛低。多数保障房如经济适用房，申请条件要求“具有当地城镇户口”、“家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准”，通过户籍和收入限制将非户籍家庭以及收入水平不在规定范围内的家庭排除在外，进入门槛较高。但在退出机制上，经济适用房房主5年后拥有全部产权，“可以按市场价格出售”，“按届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例交纳土地收益等价款”，退出门槛相对较低，购房者可获得较大退出收益。近年来北京等地推行的“共有产权房”是优化住房保障缺陷的有益尝试，在进入端放开户籍限制，退出端规定转让对象应为代持机构或其他符合共有产权住房购买条件的家庭。

（五）住房供应：住房租赁市场尚不成熟、制度不完善

1998年以来，住房供应体系以售为主，重销售轻租赁。2015年城镇居民租赁比例21%，低于多数发达国家，如德国、日本、英国、美国租赁比例分别为55%、39%、37%、36%。低租赁比率与房地产市场尚处于增量房阶段有关，也与租赁制度不完备有关。租赁市场管理主要依据《城市房地产管理法》（1994）和《商品房屋租赁管理办法》（2010），无专项法律；此外租赁市场还存在多项痛点，包括房源单一，个人房源占比达83%；热点城市房源不足，如北京存在1/3供需缺口；租购不同权，承租人难以享受优质的城市公共资源等。

二、建议：推动住房制度改革和长效机制，促进房地产市场平稳健康发展

（一）持续完善住房市场和保障两个体系

住房制度坚持 “房子是用来住的、不是用来炒的”的定位、完善住房市场和保障两个体系，回归解决居民住房问题。以市场化的商品住房为主、加大各类保障性住房供应力度，形成“高收入靠市场、中等收入有支持、低收入能保障”的阶梯化住房供给结构。市场体系要维护房价平稳，房价快速上涨则需求涌入保障房体系，政府财政负担过重；房价大幅下跌则造成居民财富缩水、收入下降，诱发市场风险。继续完善以廉租房、公租房、经济适用房、棚户区改造安置房、共有产权房为主体的住房保障体系，降低进入门槛、提高退出门槛。其中，廉租房实现低收入住房困难家庭基本应保尽保，改善中等偏下收入家庭住房条件；公租房缓解新就业无房职工、城镇稳定就业外来务工人员住房困难；经济适用房、共有产权房等配售型保障房解决“夹心层”住房困难；棚改房等安置住房让城镇危旧住房中的困难群众“出棚进楼”。

（二）继续推进租售并举的住房供应体系

大力发展住房租赁市场，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。第一，培育多元化的市场供应主体，包括发展住房租赁企业、鼓励房地产开发企业开展住房租赁业务、规范住房租赁中介机构、支持个人出租住房。第二，加大力度鼓励住房租赁消费。立法保护租约，简化公积金支付房租的提取手续，鼓励金融机构提供个人住房租赁金融服务，丰富非户籍承租人申领居住证后享受的公共服务，加强保障承租人合法权益，维护市场租金水平稳定等。第三，继续完善住房租赁支持政策。对个人和企业出租住房给予税收优惠，鼓励金融机构在有效风控前提下对住房租赁企业提供融资服务，支持住房租赁企业在风险可控基础上进行直接融资，鼓励地方政府多渠道增加低成本租赁住房用地供应。第四，强化行业监管，规范行业运行。落实地方政府管理本地区租赁住房市场的主体责任，提高中介从业门槛，建立行业运行标准，披露管理机构和人员的信用信息，限制机构盲目扩张规模，设立营业保证金制度，严惩管理机构欺诈行为。

（三）保持货币金融政策连续性和稳定性

房地产短期看金融，房地产过度金融化是风险之源，金融稳健是治本之策。从国际经验来看，货币金融政策稳则房价稳，货币金融政策频繁波动则易催生泡沫。德国之所以能创造房价长期稳定的奇迹，稳健中性的货币政策与住房金融体系发挥重要作用。日本的两次房地产泡沫与其频繁变动的货币金融政策直接相关。

当前既要防止货币放水刺激房地产泡沫，又要防止主动刺破引发重大金融风险。一是坚持差异化的住房信贷政策，支持刚需和改善群体购房自住，控制投资性购房；二是避免住房金融政策调整过快过急，导致市场短期内剧烈波动，引发处置风险的风险；三是对房企融资保持平稳。合理支持开发投资需求，避免融资收紧推高开发成本。正常的业务要允许开展，限制不规范的业务要循序渐进，开前门关后门，不搞运动式一刀切。当前要支持并购融资，促使龙头房企并购存在经营困难的中小房企成为化解房地产不良资产和金融风险的主力军。

（四）人地挂钩，供求平衡，优化土地供应

房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融，人口是需求，土地是供给，金融是杠杆。加强城镇常住人口和房地产库存的监管统计，并据以动态优化不同地区的土地供应量和供应结构。第一，继续改革完善“人地挂钩”政策。目前推行的“人地挂钩”主要是农业转移人口与建设用地供应量挂钩，并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾。未来应推行新增常住人口与土地供应挂钩、完善跨省耕地占补平衡与城乡用地增减挂钩，增加人口流入城市建设用地供应。第二， 严格执行“库存去化周期与供地挂钩”政策。对房地产库存紧张、房价具有上涨压力的城市适度增加建设用地供应指标，对房地产库存积压、房价具有下跌风险的城市调减建设用地供应指标。第三，优化城市工业用地、住宅用地和商业用地结构。优先保障住房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，合理安排必要的产业用地。

（五）稳步推进房地产税改革

房地产税改革的根本目的在于给地方创造稳定税源，健全地方税体系，推动“土地财政”在完成城镇化的阶段使命后成功转型。房地产税改革，方向是将房产税和城镇土地使用税二税合一，并对个人住房开征房地产税。在节奏上，立法先行，在全国人大经过审议形成法律，在具体实施时，对地方政府充分授权、分步推进。

房地产税在短期内将显著影响购房预期，冲击房地产和土地市场。在实施范围上不要全国同时推行，可选取条件成熟的城市先行试点，再总结经验、逐步推广。给予地方政府更多的自主权，对于从主城区到郊区、从新房到存量房、从人均免征面积和税率等，不同的城市因地制宜制定不同的标准。

房地产税作为财产税和直接税，出台方案应充分考虑居民的税收负担，针对中低收入家庭、特殊用途住房，设立合适的税收优惠。

（六）健全房地产长效管理机制

在总结过往调控政策的经验教训基础上，稳妥实施和健全完善房地产长效管理机制，实现房地产市场平稳健康发展。

一是将合理有效的短期调控升级到制度化，建立金融、土地、财税、住房保障、市场管理等一揽子长效管理机制。如在大量人口流入的一二线城市增加共有产权房和租赁住房供应；“限房价、竞地价、竞配建”等创新土地出让模式逐步替代价高者得的传统模式，打破地价推升房价、房价拉升地价的循环；盘活集体土地，促进土地供需动态平衡；坚持差别化信贷政策，严防违规加杠杆购房，保持居民杠杆稳中有降等。

二是适度修正不合时宜的调控政策，如限售、限价、限签。这些政策是在炒房活跃、房价非理性上涨时期的应急措施，当前市场降温，政策已有修正必要。限售限制产权自主交易，影响业主资金周转和自住性购房；限价人为扭曲价格，导致新房二手房价格倒挂；限签造成网签堰塞湖，房价统计数据失真。

三是房地产长效机制重在“管理”，而非单方面收紧调控；政策有保有压、有松有紧，坚持一城一策、因城施策。赋予地方政府更大的决策权和更丰富的工具箱，承担地方主体责任，中央通过完善市场的监测预警和考核评价机制，实现“稳地价、稳房价、稳预期”的政策目标。