土地到手6年还未开工

——闲置期间，土地迅速升值，造成开发商不急于开发。一些政府原因更助长了“合法闲置”

北京市中央商务区（CBD）附近，双井桥西南角，有一块足球场大小杂草丛生的空地。

公开资料显示，这是华润京通在2005年5月以公开挂牌方式取得的“优士阁二期项目建设用地”，约定开工时间为2005年12月，约定竣工时间为2007年6月。从2005年出让给开发商，6年过去了，周边地价已经升了数倍，而这块“黄金宝地”仍基本保持原貌。

这并不是华润第一次卷入“囤地”的疑团当中，近两年，仅在北京市，其就因为土地闲置问题，被国土资源部、北京市国土资源局数次“点名曝光”。

按照规定，土地出让后两年不开发就可以收回，不少公众和媒体都质疑，这块地已出让6年，还未动工，为何不收回？

近日，北京市国土资源局对该项目用地调查后，对本报记者回复表示，这一项目用地的确存在土地闲置问题，但同时解释，造成闲置的原因复杂，主要是华润京通公司取得土地后，在办理用地规划设计方案审批手续过程中，因项目周边居民的强烈反对，经北京市规划委员会多方协调，直至2008年12月，对规划设计方案进行了调整，将该项目总建筑面积由32000平方米调整为8000平方米，建筑使用性质仍为公建，核减部分面积置换到凤凰苑（东区）公建项目中。2008年12月，北京市国土局依据规划设计方案调整复函，为华润京通公司办理了出让合同变更手续。

“优士阁项目闲置6年”案例，折射出我国大量闲置土地所存在的种种问题。

“住宅用地的大量闲置，直接导致原本稀缺的宅地市场更为紧缺，是资源的极大浪费。而且对那些遵纪守法的企业来讲也是不公平的。”中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授说，大量闲置土地未被开发，还造成政府无法准确预测经济社会对土地资源真实需求，土地市场出现虚假繁荣，土地资产功能被放大，房地产投机难于遏制，居民住房保障得不到落实。

据国土资源部最新统计，截至2010年底，全国共查出闲置房地产用地2648宗，面积11944公顷。如果把这些土地换算成实际商品房供应，以平均容积率2、每套住房90平方米计算，将会增加270多万套住宅。按人均30平方米计算，将会解决800多万人的住房问题。

开发企业拿地时疯狂举牌、狂热追求的地块，为何到手后又把其“打入冷宫”迟迟不开发？

据介绍，拆迁难和居民反对等引发的规划调整是开发商经常提及的两个主要理由。由于过去许多地不是净地出让，开发商和拆迁户始终达不成一致意见，致使土地不能动工。而项目周边居民强烈反对规划方案，因此需要调整规划，规划的调整自然要耗费时间，延期开发也就理所当然。此外，还有出让地块有复杂的法律纠纷导致动工难等因素。

另一方面，随着时间的推移，政府往往会在地块周边修建道路、医院、广场等配套设施，地价自然就升值了，这样所获得的利润比拿到地后立刻开发要多得多。而这些“闲着”的土地，也可以抵押在资本市场上融资。在地价不断攀升的大背景下，闲着就能创造财富成为事实。因此，不少开发商甚至会“乐于”让土地闲置。

此外，还有许多土地闲置有政府因素。

国土资源部的统计显示，六成闲置地是由于征地矛盾等“政府原因”造成。

“政府原因造成的延期开发，情况就复杂得多。《闲置土地处置办法》中规定了土地闲置时间超过两年可无偿收回的例外情况，但对‘不可抗力’、‘政府、政府有关部门的行为’和‘动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延’这3类例外情况均无进一步的具体规定。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云说，按现有政策规定，政府原因造成土地闲置原则上不予追究责任。“这相当于一个挡箭牌，不排除一些企业为了躲避处罚，也编造理由挤进了‘政府原因’中。”

“不少地方政府的经济利益和政绩与开发商联结在一起，在纷繁芜杂的利益和动机面前，政府对闲置土地‘收回’和‘重罚’制裁手段很少实施。监管偏软成了土地闲置的重要助力。”邹晓云说，如果确实不具备开发条件，企业可把地交给政府，政府也可以收回。

“如果地方政府一再因为客观理由放宽对开发企业闲置土地的处罚，那就不排除会有开发企业制造客观原因，实现闲置等待土地增值的情况出现。因此，只要土地超期不能开工的，就应该退地。”他说。