土地出让7年还在建设中
——开发一部分，闲着一部分，“隐性闲置”导致土地资源未能充分利用

与那些一直在“长荒草、晒太阳”的闲置用地相比，还有一些居住用地出让多年后，虽然建了一些住宅，但还远没有开发完毕，依照现行法律法规不能认定为闲置地。

在北京市顺义区天竺，就有这样一个16.25公顷地块。“前几年，这块地建了一部分别墅，后来大片地就荒了，至少闲着好几年了，最近才有动工。”附近的一位居民告诉记者。

经过十多年的发展，这个区域逐渐形成了一个高档涉外居住圈。记者走进该小区，售楼员介绍说这片16万多平方米的别墅区，一期开发的别墅即将卖完，二手房已达到4万元/平方米。

公开资料显示，该地块是由北京某房地产开发有限公司于2004年8月31日以协议方式取得，规划用途为住宅商业用地，容积率为0.39，规划建筑面积62825平方米，约定竣工时间为2006年10月31日，楼面均价为905元/平方米。

为何地块开发了7年还未完工？

北京市国土资源局提供的情况表明，该项目分为AB区、CD区两个阶段建设，AB区目前已入住、使用。CD区延期动工的主要原因是该公司恰恰在本该竣工的2006年申报规划方案工程，而这一年按照国家宏观调控政策，低密度住宅项目停止审批，受此影响，建设相应停止。2009年，按照北京市解决历史遗留问题的有关政策，该公司重新进行规划设计，在建筑规模不变的条件下，按照0.6以上容积率设计方案，一部分用地作为公共绿地，该公司于2010年11月18日取得施工许可证。

这个本应在2006年10月底竣工的项目，还在建设中，长达近7年的时间里，楼面价格已升值数十倍。

与此同时，这块地在融资方面也没有完全“闲”着。2009年12月份，该公司把近10万平方米的土地抵押给某有限公司，获2亿多元资金，随后该地块又于2011年5月抵押给某银行，获4.5亿多元资金。

“根据现行规定，这块地建了一部分房子，虽过了约定竣工日期，但不能确定该项目用地为闲置土地。但这块土地多年‘闲着’是事实。”严金明说，不够闲置地认定标准，地块尚有大面积未开发的房地产项目，以分期开发为手段拖延开发的现象在全国很多城市大量存在。这种隐性闲着的土地如果促使其开发，将产生大量的商品房供应，有助于房地产的宏观调控。

开发商为什么采用这种方式来进行房地产开发？邹晓云介绍说，资金不到位是常见原因。更重要的是，分期开发能让开发商随时根据政策和市场的变化调整开发的策略，提高项目的利润。说到底，还是对很多地块而言，闲的时间越长，增值越快。

而企业这种做法之所以能行得通，主要是我国的一些制度不够健全、让企业有“空子”可钻。一方面，过去很多土地出让合同管理不是很规范，并没有约定竣工日期，也就谈不上企业违规。去年，国土资源部出台政策，规定不管分几期开发，3年以内必须开发完毕，这个漏洞才基本堵上。另一方面，企业总能找出一些诸如“周边居民强烈反对”等理由申请调规划，“合法”拖延动工时间。

“对这类问题，首先要根据地块的土地出让合同预定的开、竣工日期，彻底查清到底有多少隐形闲置的土地，凡具备条件能继续开发的，限定开发商一定时间开发完毕；不具备开发条件的，政府收回，重新出让。”邹晓云说。

拿地就应“长”房子，闲置地不能年年清年年有
——既要限制开发商的投机行为，也要规范政府行为，不能因为涉及“政府原因”便不作处罚

这几年，为打击闲置、囤积土地行为，按照国务院的总体部署，国土资源部一直对房地产闲置用地保持高压态势，多次组织开展了对闲置土地的清理处置，房地产闲置土地逐年下降。统计表明，2005年查出房地产闲置土地约38万亩，截至2010年底则下降为18万亩。

“根据有关法律法规，处理闲置土地主要责任在地方政府，并且闲置土地往往涉及国土、规划、建设等多个部门，最终的处理意见还要靠地方政府来协调。只要地方政府的态度坚决，效果就会很突出。”一位在地方国土部门工作的领导说。

土地闲置与土地投机如影随形，市场体系不健全和政府行为不规范是土地投机的两个主要方面。从近年来暴露出的案件来看，在遴选供地对象时, 有的地方不是凭市场经济和优选的原则, 而是凭关系、交情, 甚至权钱交易, 导致一些不具备开发资质的企业囤积、倒卖土地；在签订出让合同时，没有约定开发商开工和竣工的日期，一纸“模糊合同”，留下了诸多隐患，制度上的缺陷为开发商故意推迟开发、闲置囤积土地提供了可乘之机。

如何清除闲置土地产生的土壤，防止新的闲置土地的产生？这几年，国土资源部出台系列措施完善市场体系，对于由企业原因造成土地闲置一年以上的，在结案和问题查处整改到位前，禁止竞买人及其控股股东参加土地竞买活动；针对因毛地出让拆迁难而不能开发的情况，规定建设用地使用权“净地”出让，出让前应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系；为给分期开发上“紧箍咒”，规定项目一旦开工必须3年内竣工；为减少企业因缺少资金而推迟开发，严格限制单宗土地出让规模，大城市20公顷，中等城市14公顷，小城市（镇）7公顷。

此外，国土资源部还联合住房城乡建设、金融、证券等部门建立起协调机制，通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等。

“这些政策，如果严格执行，将导致整个行业的巨变。拿到地尽快开发会逐步成为开发商的共识，见地不见房的现象将大幅减少。”邹晓云说。但是有些政策还需进一步细化，比如，如果开发商分几次拿下总面积超过20公顷的整块土地，表面上看不违规，实际上还是突破了国土部门的限制，这类行为又该如何处理？

防止闲置土地产生，一方面要限制开发商的投机行为，另一方面还要规范政府行为。从近年来发现的土地闲置问题来看，如果对闲置土地背后的政府不作为、乱作为不加管束，只要涉及“政府原因”便可不受处罚，土地管理问责便难以达到预期目标。

“对于闲置土地，不仅要清理，还要问责纵容开发商囤地的地方政府和有关职能部门，严查改变规划是否有法定依据，是否按照法定程序进行，打击随意调整规划背后的‘黑箱交易’。”严金明说，近年来，中央有关部门严厉打击工程领域的腐败现象，取得了很大效果。

一位开发商曾告诉记者，开工建设前的审批程序多，速度慢，有些部门还故意拖延，即使一天到晚不停地跑政府有关部门办手续，也难以确保在规定时间办完。“在建设法治政府、服务型政府的今天，地方政府也要严格按土地出让合同办事，同时提高审批速度，服务市场主体。”邹晓云说。

有专家建议，由于房地产业的链条比较长，出现少量的闲置地也是正常的，关键是要让开发商承担相应的代价，可以通过税收的形式把开发商“囤地”期间的增值收归国有，去除开发商投机的动机，比如土地买的时候价格是200万元，后来变成1000万元了，中间800万元的差额要交税。

闲置土地的处理，关乎房地产市场健康运行乃至社会公平正义，影响不容小觑。有关部门和地方应当严格依法办事，该收的坚决收回，该罚的罚到位，防止国有资产流失，促进经济社会良性发展