潮起潮落中，汕头曾经身披的百载商埠、海防前线、经济特区等诸多标签，在投奔新型城镇化建设和寻求破解地方债难题的道路上，正被添加新的注解。而落脚点之一便是时下热门的PPP（Public-Private-Partnership，即公私合作）模式。
现在，汕头市政府正联合中信集团打造的滨海新城项目，即通过PPP模式实现。该项目内涵包括公共基础设施建设、土地整理、产业配套等。此外，还涉及“三旧”改造。根据规划，项目占地168平方公里，预计总投资将超过500亿元。
对于中信集团来说，滨海新城项目不是其探索PPP模式的孤案。宁波大榭岛、成都郫县新城、海南博鳌一级开发等项目，已为中信集团与地方政府合作模式带来良好的口碑。而2008年奥运会“鸟巢”场馆建设项目更在业内传为佳话。
这些项目的实际操刀者或是牵头人，正是中信地产。中信地产副总裁林竹说，“汕头市政府授权濠江区政府通过公开招标的方式，来确定中信地产作为项目城市运营合法投资主体，这是该项目的创新之处之一。”就在今年6月，中信地产在其年度论坛上展示了其城市运营PPP模式的创新与探索，以及采用PPP模式的项目实践。
然而，汕头市政府为何选择与中信地产合作，后者有何过人之处？在中信滨海新城项目中，政企双方通过怎样的交易结构设计，来保障项目的风险与收益？在中信滨海新城项目的具体操作中，又有怎样的金融工具安排？
为什么是中信？
虽然汕头已拥有海湾大桥和礐石大桥等过海通道，但汕头湾南北两岸中心城区的时空距离仍未缩短，过海交通的瓶颈仍未能有效解决。作为中信滨海新城项目公共基础设施的重要组成部分—汕头海湾隧道作为公共产品，被寄以厚望。
在政府融资平台不堪重负的当下，只能寻求外部资源匹配，而利用社会资本， 开展政企合作的PPP模式成为最佳选择。然而，什么样的企业能够堪当重任？因为“这样超大型的城市基础设施综合开发，投资周期长达20-30年，静态投资几百亿到千亿，动态投资无法计算。”这对合作方的整合能力提出更高要求。
“合作方需要具有多资源的整合能力，有区域整体规划、开发能力，需要有产业整合、招商推广的能力，需要有大规模资本运作的能力。”林竹说这番话时，而包括中信集团在内的大型央企已经走进政府视野。
作为一家金融与实业并举的综合性跨国企业集团，中信集团刚刚完成了在香港资本市场的整体上市，在城镇化建设领域积累了丰富实践经验。在林竹看来，除了规划能力，在资本运作、产业运作等城市运营方面，中信集团优势明显。
林竹告诉记者，“作为城市运营项目，规划对于片区土地升值非常重要。政府规划从整个城市的角度非常有经验，中信更接地气，更了解其他开发商和居民的需求。”
在资本运作方面，中信集团拥有庞大的金融服务团队，包括基金、信托、银行、产业基金等，可以达成很多资本运作与合作。林竹补充说，很多城市运营项目，规模都是在50亿-200亿之间。“这些项目不可能用常规的银行贷款，要启动资本运作，通过基金、国家政策性银行，商业银行等、整合资本要素。”
在产业运作方面，中信拥有一个非常强大的非金融板块。“我们有跨越50多个行业的产业链，可以为地方政府带来更多的产业服务。”中信地产副董事长、总裁宋川说。但这并不等于所有的产业项目都由中信集团体系内企业消化。比如在海湾隧道项目，中信就和中国一流隧道建设商和运营商合作。
在运营能力方面，中信也能够提供非常实体的服务。“中信城市运营提供两方面的资源输出：一是资源输出，品牌输出；二是，资源整合能力。”林竹表示：“最近两三年，地方政府融资平台的杠杆已经运用到了极致，也希望和中信这种具备融资能力和影响力的央企合作，这是中信做城市运营最大的优势。”
交易结构设计
在林竹看来，中信集团和汕头市政府分工合作，“既要满足政府的意图，又符合市场预期，还要让企业有利可图。核心是，政府提供资源、政策以及操作合法性的支持，还有行政事业上的配合。而企业负责招标、规划、投资、采购、建设等。”
为确保这一合作模式的顺利进行，双方在框架协议明确，濠江区政府得到汕头市政府授权，与中信集团，在168平方公里范围内进行一级土地开发，汕头海湾隧道建设，城市综合运营等三大商业内容进行长期合作。
根据协议，由汕头市政府授权委托濠江区政府设立隧道项目公司（国企），并赋予该企业负责统征地一级开发和建设隧道工程的权力。然后，由中信滨海新城项目公司控股隧道公司与濠江区政府进行合作。资料显示，中信滨海新城项目公司注册资金5亿元，其中中信地产占51%股份，其余合作伙伴合共占股49%。
林竹说，在隧道项目公司层面，实现未来土地收益，与基础设施运营捆绑，一系列庞大的交易架构，目的就是为了把特许经营权、土地开发结合在一起，解决投资来源问题。
具体的设计是，隧道项目公司对统征地一级开发完之后，扣除开发成本，收入有部分专项用于隧道建设资金，余额作为隧道项目公司收益。如果建设资金还不够，则通过向外地车辆收费、年票、收取隧道运营配套费及政府财政补贴。
作为中信集团的法律合作伙伴，北京市律师协会房地产专业委员会主任朱茂元从头到尾参与了中信滨海新城项目，对协议内容了如指掌。“城市运营协议书是在框架协议指导下，涉及投资成本及回报，隧道内容、高速内网内容，城市公共配套设置，统征地出让收入，支持隧道建设等制度性安排。”他说。
此外，隧道项目和统征地建设，以及非统征地的土地一级开发也通过协议进一步细化。“一级土地开发如何委托给投资开发主体，怎样赋权？将来投资土地开发成本如何顺利回收，风险如何补偿，以及争议的解决机制等。”他说。
全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康说，“投融资体系非常庞大，没有一定的法律水平处理这些关系的话，在未来的20年、30年运行中可能出现问题。”而林竹则期望，“为化解合作中的中长期风险，期望财政、税务、国土、规划等通过立法的手段，更灵活给PPP项目更多优惠。”
在朱茂元的印象中，“该项目的交易架构，中信集团和汕头市就进行了历时三年的前期筹划与磨合，而合同谈判也持续了一年半时间。”据了解，该项目最后形成11个协议书。
宋川说，法律体系还需要持续完备。“不是说，哪天20个文件一签字，全部就落实，因为有很多东西是要在过程中一步一步落实，包括人大的审议，因为人大不可能针对我们这个事情专门开一次会议，人大有工作议程，按照议事规则和时间安排来审议这个事情。”他说。
林竹告诉记者，双方的协议中明确政企双方利益分享的路径，但是还没有形成机制。协议需要通过汕头市、濠江区两级人大立法保障，目前已经通过濠江区人大，还有待通过汕头市人大的审议。
金融工具安排
不久前，财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》指出，鼓励公共基金、保险资金参与到具有自身稳定收益的城市基础设施建设运营项目。在具体实施方式方面，鼓励基金注资，担保补贴，贷款贴息，优先支持等都是非常具体的PPP实施指引。
这也被中信滨海新城项目充分消化吸收。宋川告诉记者，项目首期包括海湾隧道、公园需要百亿的资金投入。这些项目开发建设不是通过政府融资平台来筹措资金，而是中信通过金融手段来筹措资金。“钱不都是通过中信金融系统来的。中信金融出资只占很小一部分。这一项目，除去中信银行(601998,股吧)、中信信托等出口进行资金操作外，更多是面向整个社会，跟其他银行、信托公司，险资、基金公司进行合作，而且绝大部分资金都来自于普通银行和信托平台。”宋川说。
林竹告诉记者，建立多层次资本运作平台是该项目的一大创新。“整个海湾隧道，工程总长6.8公里，建设周期约五至六年。高达60亿的投入。加上捆绑土地开发投入，共需要一百亿的资金。这些资金怎样获得？一定要通过多层次的资本运作平台。”
实际上，中信地产一手在解决建设资金，一手在设立运营基金。林竹告诉记者，在隧道建设方面，公司正在与广东省政府的政策性基金展开合作，通过股权合作，最后撬动银行贷款。在运营方面，中信已与濠江区政府达成共识，建立运营基金，将来外地车辆收费，对濠江区经营性土地收取隧道配套费，这样足以解决未来海湾隧道通车，所需的维护费用。
尽管资金来源不愁，但林竹还是希望，“针对PPP项目融资，相关部门能不能有一些相对具体的指引？PPP项目因为涉及资源整合范围巨大，所需资本动辄以十亿、百亿为单位。除了目前常规银行的信贷，通过PE、信托等利率太高，而解决公共产品的融资问题，能不能有一些特殊的渠道、方法？这是很实际的问题。”
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